Esame della Circolare ENAC APT-08A (serie Aeroporti)

A cura del Com.te Renzo Dentesano.

La Circolare ENAC APT-08A della serie "Aeroporti", emanata in data 7 maggio 2001 a firma del D. G. dell’Ente, riesce a connotarsi fin dalle prime frasi contenute nel capitolo "introduzione e direttive guida generali" per la sua impostazione condizionata prevalentemente da fattori estranei ad una sana amministrazione pubblica che abbia veramente a cuore la sicurezza dell’aviazione civile e ben poco interessata a migliorare i contenuti (già di per sé carenti e poco legali) della precedente Circolare APT-08 sulla stessa materia.
Materia che dovrebbe consistere nel dare una impostazione organica di carattere preventivo all’espletamento delle funzioni previste dal Codice della Navigazione per la figura del Direttore di Aeroporto, come modificata nel Codice stesso con l’attribuzione successiva della funzione anche di Direttore di Circoscrizione Aeroportuale e per quelle dei di lui coadiutori, così come previste dal Mansionario, mai abrogato, per gli Addetti agli Uffici Controllo Traffico aeroportuale - U.C.T. – (Decreto del Ministro dei Trasporti del 16 giugno 1982) ed in base alle disposizioni contenute nel DPR n.° 1219/1984 (parimenti mai abrogato).

Affermiamo quanto precede in base a quanto viene inverecondamente dichiarato fin dalle prime righe della Circolare in esame, che testualmente esordiscono affermando che: «A seguito di incontri svolti con i rappresentanti delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, si è provveduto ad apportare alcune modifiche alla Circolare APT-08 del 26 novembre 2000 riguardante le procedure operative di applicazione degli artt. 801 ed 802 del Codice della Navigazione, così come in oggetto specificate» e cioè come prime linee guida per la riorganizzazione delle funzioni degli Uffici di Controllo del Traffico aeroportuale (in verità nel testo definito come "aereo", che invece in Italia è un servizio svolto dall’ENAV).
A prescindere che è assurdo che per regolamentare operativamente gli atti dovuti dal Direttore di C. A. in applicazione degli artt. 801 ed 802 del C.d.N. (peraltro già modificati a scapito della sicurezza preventiva dei voli su iniziativa risalente a parecchi anni fa da parte della stessa lobby dei Direttori d’aeroporto) si debbano "interpellare" i rappresentanti delle organizzazioni sindacali più rappresentative (in quale senso non è detto!), sarebbe stato semmai molto più giusto sentire, se proprio qualcuno doveva essere consultato, le associazioni tecniche degli utenti e le rappresentanze dei consumatori, in definitiva cioè gli ultimi recettori in termini di sicurezza delle scelte più o meno valide ed oculate relative alle decisioni sui controlli da effettuare per rendere preventivamente più efficace e produttivo (e non burocratico!) l’esercizio dei poteri relativi alla partenza (ed all’arrivo) sugli aeroporti nazionali degli aeromobili italiani e stranieri, nel nome della polizia e della sicurezza della navigazione, così come impone il Codice!

Sempre nell’introduzione della Circolare in oggetto si fa riferimento alla deliberazione n.° 18/99 del Consiglio d’amministrazione dell’Enac la quale, partendo dalla constatazione delle mancanza d’un regolamento d’attuazione del Codice della Navigazione che contempli una dettagliata normativa tecnico-comportamentale in merito alle disposizioni di cui agli artt. 801 ed 802 del Codice stesso, si sottolinea di ritenere necessaria l’emanazione di «appropriate direttive rivolte ai Direttori di Circoscrizioni aeroportuali ed al personale addetto agli UCT al fine di conseguire la dovuta uniformità di azione e di comportamento nello svolgimento dei "prescritti controlli" dai citati artt. del Codice della Navigazione.»
Già a questo punto dunque s’inizia a fare una distinzione completamente estranea allo spirito della disposizione codicistica, allorquando di dichiara «di voler tener conto in ogni caso delle risorse umane e strutturali disponibili» al momento della deliberazione del Consiglio, anziché prendere in considerazione l’adeguamento delle risorse umane e strutturali necessarie all’esercizio puntuale dei disposti del Codice, pur così come ingiustificatamente ritoccati nel 1983 a seguito dell’azione lobbystica di modifica effettuata dall’A.N.D.A. (Ass. Naz. Direttori d’Aeroporto) nei confronti di una compiacente maggioranza parlamentare del tempo e da quest’ultima sciaguratamente approvata in Parlamento.

In seguito, con questa Circolare, il Consiglio dell’ENAC bolla «l’inquadramento dei controlli da effettuare sulla movimentazione del traffico aereo a livello aeroportuale» come anacronistico, definendo «il quadro tecnico-normativo relativo alla sicurezza del volo ben più ampio di quello delineato dall’impianto codicistico risalente ormai a sessant’anni fa e pertanto non attuale e, per certi versi, inadeguato» (!), (constatazione quest’ultima che siamo ben lieti di sottoscrivere!). Però nella delibera non s’indica quali iniziative siano state intraprese per l’adeguamento di quel Codice della Navigazione che, fino a quando non sarà abrogato o modificato ed aggiornato, rimane pur sempre la fonte primaria del diritto in materia!
E quando si è costretti a ricorrere alla giustificazione che (testualmente) «è necessario tenere nel debito conto gli sviluppi che si sono avuti, anche a livello di regolamentazione, in sede ICAO ed in sede europea [leggasi ECAC e JAA]», allora v’è da chieder conto ai signori dirigenti dell’Enac che cosa abbiano mai fatto per adeguare tutta la normativa italiana e segnatamente il Codice della Navigazione alle discipline regolamentari emanate dalle Istituzioni internazionali.
In merito siamo costretti a rammentare che non tutti gli Annessi ICAO sono stati recepiti nel nostro ordinamento giuridico. Ancora, ricordiamo che l’art. 13 della Legge istitutiva proprio dell’ENAC (D.Lgs. n.° 250/97) disponeva l’istituzione di una Commissione per la riforma del C.d.N., particolarmente per i punti riguardanti sia la ridefinizione delle funzioni del Direttore d’aeroporto che il recepimento della normativa tecnica dell’ICAO. Tale Commissione, a distanza di anni, non ha mai presentato una sua proposta di riforma che tenesse conto di quanto lamentato dal Consiglio d’amministrazione!

Comunque in materia di compiti e funzioni del Direttore d’aeroporto e dei suoi Addetti al Traffico, finora si è fatto soltanto del terrorismo psicologico affermando che se i Direttori e gli Addetti agli UCT avessero dovuto applicare i disposti degli artt. 801 ed 802 del codice si sarebbe arrivati alla paralisi degli aeroporti, in quanto se il controllo dei dati dei piani di carico e centraggio (rispetto del peso massimo consentito al decollo e del baricentro approvato) fosse eseguito in tempo reale con mezzi informatici adeguati non richiederebbe che pochi secondi. Inoltre non è affatto vero, come sostiene l’ANDA, che il contenuto dell’art. 16 della Convenzione di Chicago impedisca di eseguire controlli diversi da quelli "documentali a posteriori", in quanto il citato articolo, se correttamente tradotto e compreso, invita solamente gli Stati membri "a non creare ritardi ingiustificati e non indispensabili" per causa dell’attività di controllo della documentazione che deve essere disponibile per controllare in vari modi ed a vari livelli (pilota Comandante, Compagnia, Autorità tutoria dello Stato) che non si corrano indebiti rischi e pericoli nell’attività delle operazioni di volo del traffico aereo commerciale, particolarmente di quello adibito al trasporto aereo di passeggeri.
Anche l’obbiezione che altri Stati membri dell’ICAO non attuano questo tipo di controllo preventivo prima della partenza degli aeromobili commerciali lascia il tempo che trova, in quanto nelle Nazioni come gli USA, la G. Bretagna, la Francia, il Canada, l’Australia, ecc. per prima cosa l’Autorità tutoria dell’aviazione civile ha ben altra efficienza che non quella avuta nel passato ed ancora nel presente dall’amministrazione dell’aviazione civile nazionale e poi tutti i citati Paesi hanno vigente una regolamentazione che prevede l’esistenza ed il funzionamento di sistemi di denuncia sia "obbligatoria" per gli eventi, anche di solo potenziale pericolo, da parte di Vettori e loro dipendenti, sia "confidenziale e riservata" (cioè che protegge l’anonimato del denunciante) da parte di qualsiasi componente del "sistema aviazione" esistente in quei Paesi, aeronauticamente evoluti, anche nel campo della prevenzione, oltre che in quello della correzione a posteriori.

A nostro avviso qualsiasi controllo da parte dell’Autorità tutoria, che sia di carattere preventivo ed utile ad evitare anche un solo incidente o disastro, è non solo "indispensabile", ma non è affatto detto che debba procurare "ritardi ingiustificati" allo svolgimento delle operazioni aeronautiche, particolarmente tenendo conto delle capacità informatiche raggiunte oggidì nel campo dell’aviazione commerciale mondiale.
Perciò, se l’Amministrazione dell’aviazione civile italiana non ritiene d’essere in grado di svolgere abitudinalmente questo tipo di controlli preventivi, perché pretende poi di svolgerli a posteriori, a partenza degli aeromobili avvenuta, a soli fini burocratici, quando in definitiva il tempo necessario ai controlli in questione rimane lo stesso, posto che sia effettuato con mezzi informatici? Oppure la previsione adombrata di affidare al gestore aeroportuale la raccolta dei dati ai fini burocratici e dei documenti necessari ad autorizzare la partenza significa soltanto il tentativo di scaricare le responsabilità, dall’ICAO addossate allo Stato, passandole dall’autorità locale dell’aviazione civile a quelle affidate sul groppone del gestore aeroportuale, secondo le nuove mode di scaricabarile ideate dall’ENAC?
Ma è opportuno che i signori dirigenti dell’ENAC ricordino che le responsabilità di ordine penale ed amministrativo non si scaricano soltanto emanando una Circolare interna all’Amministrazione di gestione dell’aviazione civile nazionale, salvo che non si provveda a mettere a posto convenientemente una situazione codicistica esistente e mai abrogata che non prevede neppure la figura del gestore aeroportuale diversa dal Direttore d’aeroporto.

Forse, infine, qualche dubbio deve esser sorto anche all’ENAC, quando al capitolo 2 della Circolare, dedicato ai "Controlli documentali effettuati", si afferma che «la potestà ispettiva dei Direttori potrà inoltre estendersi agli altri documenti considerati obbligatori dall’ordinamento giuridico di diritto interno, salvo verificarne la compatibilità con la disciplina uniforme [leggasi: normativa ICAO]», …… salvo poi stabilire che …… «Per quanto concerne il contenuto della comunicazione unica o sintetica, preventiva al volo [leggasi D.U.V. – Dichiarazione Unica del Vettore], deve farsi riferimento alla prescrizione di cui alla delibera C.d.A. ENAC n.° 18/99, pag. 4» - Ed aggiunge: «Per quanto infine attiene all’Aviazione Generale, verranno effettuati analoghi controlli sempre nell’ambito dell’attività ispettiva, sulla documentazione a detto settore applicabile.» Quali essi siano, se di origine ICAO o di normativa esterna extra-codicistica, non viene detto!
Al capitolo 3, dedicato alle "Procedure e soluzioni organizzative" dopo aver constatato che «in pressoché tutte le Circoscrizioni Aeroportuali italiane -[esiste]- un aeroporto principale presidiato in modo continuativo ed altri aeroporti minori aperti al traffico turistico e commerciale non-presidiati o scarsamente presidiati» si dichiara che «il nullaosta alla partenza degli aeromobili si intende accordata per ogni singolo movimento con l’effettuazione da parte della società di gestione o dell’handler [sic !] e del comandante dell’aeromobile, di tutti gli adempimenti previsti. Il Direttore dell’aeroporto e quindi l’UCT intervengono con controlli a campione, anche su richiesta, segnalazione o avviso della società di gestione, degli altri Enti di Stato (ENAV, polizia, VVF, ecc.) e degli altri operatori aeroportuali» e quindi della concorrenza inclusa (N.d.R.)!
Ed il testo prosegue come segue: «Avendo comunque verificato profili di disomogeneità [non "difformità", si badi bene !] nell’attuazione pratica della precedente deliberazione ENAC n.°18/99 … si ritiene di dover indicare procedure operative ed attuative omogenee [non uniformi !- N.d.R.] che rispondono ad alcuni princìpi e criteri informatori …almeno in parte di portata innovatrice. Pertanto si ritiene opportuno "indicare" in via generale, una serie di controlli … nonché una modulistica sulla quale riportare l’esito, al fine di standardizzare il più possibile tale delicata attività. La scelta del singolo volo da controllare dovrà ovviamente discendere da una attenta disamina della conoscenza, o meglio non- conoscenza (!?!) dei singoli parametri operativi (?) o da altri parametri quali una potenziale minore affidabilità (!) del Vettore aereo.»

Incredibile!
Dunque si ipotizza addirittura una "potenziale minore affidabilità" di un ipotetico Vettore aereo regolarmente certificato, ma ciò nonostante si ritiene di poter eseguire soltanto un controllo a campione e (testualmente) «qualora dalle attività di controllo di cui sopra dovessero emergere evidenze negative sul rispetto delle norme applicabili [sic !], si possono configurare le seguenti azioni da parte dell’UCT:
a)- attivare le procedure per non consentire il decollo dell’aeromobile, qualora le evidenze siano gravi ed indichino serie conseguenze per la sicurezza del volo successivo e/o …
b)- … omissis.»

Ora, anche a voler prescindere dall’oscuro significato burocratico della disposizione che indica come «la scelta del singolo volo da controllare debba discendere da una attenta disamina della conoscenza, o meglio non-conoscenza, dei singoli dati operativi o da altri parametri, quali una potenziale minore affidabilità del Vettore aereo», una tale metodologia a campionatura (se così è degna d’essere definita una tale normativa!) non può funzionare per prevenire possibili incidenti o sinistri sugli aeroporti non-presidiati, in quanto i criteri per non consentire il decollo d’un aeromobile a carico del quale «le evidenze siano "gravi" ed indichino serie conseguenze per la sicurezza del volo successivo» potrebbero teoricamente e casualmente applicarsi soltanto su quegli aeroporti presidiati da un UCT permanente!
In tal modo, se poniamo il caso, lo stesso aeromobile con le stesse carenze tecniche, operative o documentali fosse in partenza da un aeroporto non presidiato dall’UTC, sarà libero di partire e di incorrere in un incidente o in un disastro, mentre se gli occupanti avranno la fortuna di intraprendere il volo da un aeroporto presidiato, a bordo dello stesso aereo, allora essi potranno avere la chance di salvarsi perché gli Addetti all’UTC non autorizzeranno la partenza se saranno in grado di scoprire e di giudicare che «le evidenze siano "gravi" ed indichino serie conseguenze per la sicurezza del volo successivo.»
Dunque il Consiglio d’amministrazione dell’Enac decide che «tenuto conto della situazione di fatto ormai da tempo consolidatasi, il Direttore d’aeroporto … sulla base dei poteri ex d. lgs 29/93, in ossequio alle previsioni di garanzia ivi inserite [di protezione del diritti dei lavoratori dell’aviazione civile, ma trascurando i diritti alla sicurezza degli utenti del trasporto aereo! N.d.R.] e doverosamente sentite le OO.SS., adotterà nuovi modelli organizzativi …monitorando il traffico aereo [intendasi "aeroportuale" – N.d.R.] stesso attraverso le procedure da lui emanate, procedure per la cui attuazione potrà avvalersi della società di gestione aeroportuale e degli operatori aeroportuali. Le società di gestione e gli operatori, in fatti, sono generalmente dotati di mezzi ed uffici appositi (sic!) che emettono la documentazione (attualmente: pre-DUV, DUV, manifesto delle merci e per la massima parte del traffico, anche LOAD-SHEET) e strutture idonee ad una continuativa gestione di tutte le tipologie di traffico.»

Insomma, come a dire che, essendo i gestori aeroportuali ed i Vettori organizzati su tutti gli aeroporti, siano essi stessi a controllarsi ed eventualmente l’Autorità tutoria potrà prendersela con loro qualora omettano non solo di esplicare i propri compiti, ma anche di autocontrollarsi in base alla fiducia loro accordata dall’ENAC!
Ed allora, a questo punto è legittimo chiedersi dove sia finito il ruolo dell’Autorità tutoria centrale e periferica e quale sia effettivamente il potere esercitabile dal Direttore di Circoscrizione Aeroportuale ex d. lgs. 29/93 ed i sua assenza dall'UCT, in merito alla pretesa di assicurare la sicurezza della navigazione aerea.
Così, in base a queste motivate considerazioni, diventa veramente patetica la pretesa dell’ENAC di impartire «direttive in ordine alle procedure operative» come quelle elencate a pagg. 6-7 della Circolare APT – 08 A e si rischi addirittura di cadere nel ridicolo quando, come al punto 6, comma b), relativamente alle ispezioni di pista «si dispone che vengano espletate dal gestore nel seguente modo:
a)- … omissis;
b)- controllo ai fini della prevenzione del FOD [letteralmente:- Foreign Object Damages, ovvero "Danni da oggetti estranei" – N.d.R.] sull’intera pavimentazione: "questi" dovranno esser rimossi immediatamente [chi ? – i danni o gli oggetti passibili di causare i danni ?- N.d.R.];

c)- le fasce di sicurezza dovranno esser livellate, compattate e sgombre da attrezzature, dovendo queste garantire operatività per particolari situazioni di emergenza per l’aeromobile.»

Laddove con quel «garantire operatività» in burocratese si voleva forse significare che le strisce di sicurezza adiacenti alla pista devono essere usufruibili per eventuali manovre di aerei in emergenza.
Anche la disposizione n.° 10 si rivela un vero capolavoro di assegnazione di responsabilità, stabilendo che «l’allontanamento dei volatili verrà effettuato dalla società di gestione, ove prescritto», talché qualora ciò non sia prescritto, l’aeromobile sarà lasciato decollare da UCT e Torre di controllo anche se la pista o l’aeroporto siano invasi da miriadi di volatili!

Riteniamo che qualora una seria ispezione dell’ICAO o della FAA venisse effettivamente condotta da Ispettori in grado di comprendere la lingua italiana e di esaminare tutte le disposizioni tecnico-normative aeronautiche vigenti nel nostro Paese, ben difficilmente l’Italia (ovvero la sua Aviazione Civile) sarebbe riconosciuta come osservante e praticante correttamente gli Standards sanciti dall’ICAO. Ciò per la maniera assurda di esercire la sorveglianza sulle operazioni aeroportuali, in quanto prive di qualsiasi garanzia di effettiva prevenzione sulle operazioni dei propri aeroporti, rischiando così un sonoro declassamento nei programmi internazionali sulla sicurezza.

Infine, al capitolo 4 dedicato alla "Informatizzazione" si promette che «l’ENAC provvederà alla creazione di un archivio centrale, accessibile a tutti gli UCT per la consultazione, contenente tutti i dati di "macchine" [intendasi "aeromobili"] e personale [si deve presumere dei Vettori, ma non si sa se solo quelli nazionali oppure anche stranieri operanti in Italia], con le necessarie garanzie in tema di privacy.»
Il resto del testo, sempre in perfetto burocratese, non chiarisce i dubbi che scaturiscono dalla lettura della frase precedente, anche se vi è ancora una piccola notazione specifica che «per gli stranieri, un archivio aperto con identificazione per marche e relative scadenze [quindi limitato agli aeromobili –N.d.R.], aggiornato dopo ogni controllo avvenuto, porterà all’eliminazione di doppie verifiche.»
Il tutto a firma del Direttore Generale Avv. P. Di Palma, il quale evidentemente deve avere una cieca fiducia nei suoi collaboratori tecnici, specializzati in problematiche aeroportuali, tanto d’aver siglato un simile documento. Tanto che ci viene la tentazione di portarlo all’attenzione dell’ICAO e forse anche a quella della C.E. allo scopo di ottenere un loro spassionato parere in merito all’utilità della Circolare APT-08A ai fini di garantire la sicurezza delle operazioni di volo sugli aeroporti italiani!

Per ora la conclusione di tutto ciò la lasciamo trarre ad un articolista dell’Agenzia aeronautica AIR PRESS che in merito scrive testualmente quanto segue: «Si consideri che comunque l’ENAC non sarebbe in grado di assicurare servizi continuativi su tutti gli aeroporti per mancanza di personale e per "l’impossibilità di imporre una mobilità interna»

Renzo Dentesano

Roma, 10 settembre 2001.