Dalla edizione dell'8 aprile 2002 di AIR PRESS (n.13-14) riprendiamo un interessante articolo del Prof. Guido Rinaldi Baccelli sulla situazione delle norme dell'aviazione civile che attualmente sono oggetto di grande dibattito in seguito a diverse proposte di adeguamento organizzativo del comparto aviazione civile nazionale.
Ad esso seguirà una lettera del Com.te Renzo Dentesano, inviata ad AIR PRESS a commento dell'articolo.

GUIDO RINALDI BACCELLI

Il processo attualmente in corso costituisce l’evoluzione delle radicali riforme realizzate con la legge 30 gennaio 1963 n. 141 che trasferiva la Direzione Generale dell’Aviazione Civile dal ministero della Difesa a quello dei Trasporti, con la legge 1981 istitutiva dell’Azienda Autonoma di Assistenza al Volo, destinata a fornire l’assistenza al volo al traffico aereo civile, distinguendolo da quello militare che continuava a rientrare nella competenza dell’Itav, con il decreto legislativo del 25 luglio 1997 che unificava nell’Ente nazionale per l’aviazione civile, razionalizzandole, le competenze della DGAC, del RAI e dell’Enga, con il decreto legislativo 25/2/1999 n. 66 istitutivo dell’Agenzia Sicurezza Volo e con la legge 17/5/1999 n. 144 che ha comportato la trasformazione dell’Enav da ente pubblico economico a società per azioni entro il 31 dicembre del 2000.

Tale processo si accompagna a profonde trasformazioni intervenute nel settore economico, tecnico e politico conseguenti alla Deregulation degli Usa ed alla liberalizzazione del trasporto aereo in Europa, accentuando nella conclusione degli accordi bilaterali la formula dell’open sky rispetto a quella tradizionale degli accordi delle Bermude; esse si propagano anche nel settore aeroportuale non soltanto con il libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della comunità (D.L. 13 gennaio 1999 n. 18), ma con l’affermarsi della figura del gestore anche quale responsabile dell’espansione dell’infrastruttura primaria (art. 10 della legge 24/12/1993 n.537 e 3/8/1995 n. 351 recante disposizioni urgenti in materia di gestioni aeroportuali), alla riorganizzazione dell’assistenza al volo mediante la creazione di un solo spazio aereo europeo, l’unificazione dei centri di controllo e delle procedure, la revisione del trattato di Eurocontrol ed il ricorso ai sistemi di navigazione satellitaria anche mediante un sistema europeo Galileo, indipendente dai condizionamenti di carattere militare come il GPS e che stimoli la competitività dei fornitori in atto, costituendo volano per l’industria nazionale. Crescente attenzione in materia di sicurezza è richiesta per quanto concerne l’aviazione generale e le aviosuperfici. Eguali trasformazioni si verificano nel settore privatistico mediante la riforma della responsabilità del vettore aereo contenuta nel sistema di Varsavia attuata dalla Convenzione di Montreal del 28/5/1999 anticipata nel Regolamento Comunitario n. 2027/97 mediante la soppressione del limite di risarcimento nell’ipotesi di sinistro alla persona, l’istituzione di un registro internazionale delle garanzie dei beni mobili di particolare valore mediante la Convenzione ed il Protocollo di CapeTown idoneo a rafforzare la tutela del credito e la conseguente diminuzione dei tassi come incentivo di modernizzazione della flotta aerea, la garanzia di Stato per le assicurazioni contro gli attentati terroristici dopo la distruzione delle torri gemelle. Nel quadro mondiale si accentua, accanto al ruolo dell’Icao, quello delle organizzazioni regionali quali Ecac e JAA (Joint Aviation Authorities), organizzazione europea per la sicurezza istituita dall’Accordo di Cipro, con la conseguenza di sostituire al rispetto dei requisiti minimi richiesti dagli Annessi Tecnici quello della imposizione di requisiti omogenei.

Al centro dei problemi si pone il nuovo ruolo dell’Europa nel settore generale dei trasporti, alla vigilia di una nuova carta costituzionale dell’Unione Europea e le eventuali conseguenze che ciò comporterà per la competenza della Commissione nei confronti degli Stati membri e degli Stati terzi.
È questo il quadro nel quale occorre verificare, aggiornandolo, un sistema che al vertice dei suoi obiettivi tecnici ed economici pone il diritto fondamentale alla mobilità del cittadino tutelata dall’art. 16 della Costituzione.

La commissione ministeriale egregiamente presieduta dall’on. Vito Riggio, e della quale mi onoro di aver fatto parte, indipendentemente da quelle che saranno le decisioni di carattere politico che certamente non mi arrogo di anticipare, ha costituito l’occasione per un esame approfondito del problema della riforma.
Emerge da tale analisi che, ferma la distinzione tra Stato imprenditore e Stato regolatore, compiendo ogni sforzo per evitare rischi di burocratizzazione, è indispensabile riaffermare il ruolo centrale dell’autorità politica riconducibile al ministro ed al governo della Repubblica.

Ciò significa concentrare nell’autorità politica le prerogative di assicurare la rappresentanza dell’Italia all’estero e nelle sedi comunitarie, di approvazione delle tariffe e degli accordi di programma, dei grandi progetti delle opere pubbliche e della produzione normativa, soprattutto nell’attuale fase di recrudescenza del terrorismo. Ciò non soltanto per il rispetto delle competenze ma per non indebolire l’attività amministrativa a tutela degli interessi nazionali, come del resto avviene da parte degli altri governi all’estero. In proposito occorre ribadire l’esigenza, anche in vista della nuova costituzione dell’Unione Europea, di assicurare l’eguaglianza effettiva e non solo formale con i partner europei, senza dimenticare il trattamento ricevuto nel caso Alitalia, in cui la Commissione ha imposto a carico del nostro governo misure discriminatorie, successivamente annullate dal tribunale di prima istanza della Corte di Giustizia delle Comunità Europee.

L’Enac deve essere rafforzato dal punto di vista qualitativo e quantitativo quale ente strumentale preposto alla istruttoria dei provvedimenti ed alla certificazione, senza appesantirlo dalla imposizione di formalità burocratiche degne di "Policarpo ufficiale di scrittura" del mai troppo ricordato Renato Rascel nell’era dell’informatica.

Il sistema dell’aviazione civile si completa mediante il complesso quadro dei fornitori di servizi, le cui componenti si integrano inscindibilmente: uomo, macchina, ambiente. Accanto ai costruttori ed agli esercenti il trasporto aereo, di linea e non di linea, si pongono l’assistenza al volo ed i gestori aeroportuali.

Complessi problemi si presentano circa l’applicazione delle regole di concorrenza e circa il ruolo che ciascuno dei comparti deve svolgere per garantire la sicurezza e l’efficienza del sistema. Innanzi tutto occorre ribadire che il mito della concorrenza è strumentale per garantire il rispetto dei diritti fondamentali della persona e non viceversa. Paesi come gli Usa che sono dallo Sherman Act del 1890 al Deregulation Act deI 1978 ed all’International Air Services Competition Act del 1981 i più decisi assertori della concorrenza hanno recentemente concesso l’antitrust immunity a forme di alleanze quando queste ultime comportano benefici effettivi per l’utenza.

Del resto non si comprende perché Italia non debba proteggere il proprio armamento in maniera analoga agli altri partner europei, anche per quanto concerne la designazione prevista dagli accordi bilaterali per l’esercizio dei servizi aerei internazionali sia nella formula bermudiana che per la formula "open sky".

Problemi altrettanto complessi si presentano per l’esercizio della infrastruttura aeroportuale e di assistenza al volo anche in applicazione dell’art. 28 della Convenzione di Chicago. Premesso che i compiti di certificazione e controllo competono all’Enac, la cui autorità periferica (già direzione di aeroporto) è responsabile della sicurezza e dell’efficienza del servizio pubblico aeroportuale, e che il gestore aeroportuale, anche se concessionario, nell’attuale sistema liberalizzato, oltre a dover provvedere con le proprie risorse all’adeguamento dell’infrastruttura, non può essere gravato di oneri impropri se tenuto a sostituirsi agli altri operatori aeroportuali in caso di loro cessazione, il principale problema investe la determinazione della loro competenza nei confronti dell’assistenza al volo per quanto concerne il movimento degli aeromobili all’interno dell’aeroporto ed in occasione del decollo e dell’atterraggio.

Rispetto al principio dell’assistenza al volo "gate to gate", generalmente applicato e ribadito da Eurocontrol, è stata prospettata l’alternativa di affidare ai gestori aeroportuali l’assistenza al volo non soltanto all’interno dell’aeroporto in tutte le zone di movimento e di manovra ma anche in prossimità dell’aeroporto stesso, distinguendola dall’assistenza in rotta.
Personalmente ritengo che il principio "gate to gate" debba essere mantenuto, salvaguardando tuttavia le esigenze del gestore aeroportuale quando l’aeromobile, finito l’atterraggio, si avvia al parcheggio.
Fondamentale problema, come precedentemente ricordato, è quello di potenziare dal punto di vista quantitativo e qualitativo, il servizio di assistenza al volo, del quale deve essere riaffermato il carattere di servizio pubblico essenziale affidato ad una società per azioni, la cui costituzione ex lege e la cui missione esclude il carattere totalmente imprenditoriale della società stessa. Il ricorso ad un sistema satellitario, non condizionato dalle esigenze di carattere militare, è destinato a migliorare sensibilmente la risorsa dello spazio aereo, evitando che in un prossimo futuro una larga misura di trasporto aereo rimanga insoddisfatta e può costituire volano per la nostra industria nazionale.

La riforma del Codice della navigazione rappresenta una componente fondamentale del riassetto del sistema dell’aviazione civile, costituendo un problema che si trascina da oltre cinquant’anni, da quando cioè il legislatore del 1942 che stabiliva il criterio unitario per la navigazione marittima, interna ed aerea, pur distinguendo la relativa disciplina in due parti distinte del codice, e pur stabilendo nelle norme finali che le norme del codice stesso che richiedevano per la loro applicazione, l’emanazione di particolari norme di carattere regolamentare entravano in vigore solo dopo l’emanazione delle norme stesse, aveva provveduto alla emanazione del regolamento per la navigazione marittima ed interna ma non di quello per la navigazione aerea. Le stesse norme finali, inoltre, precisano che solo con l’entrata in vigore delle norme del codice viene abrogata la disciplina precedente, con la conseguenza di lasciare in vita, almeno parzialmente, per la navigazione aerea il regolamento del 1925.

La disciplina di carattere operativo è resa ancor più problematica perché dal 1948 (D.L. 6 marzo 1948 n. 616) l’Italia ha aderito alla Convenzione di Chicago del 7 dicembre 1944 relativa alla navigazione aerea internazionale che disciplina tutti gli aspetti tecnici dell’esercizio mediante 18 Annessi (licenze del personale, regole dell’aria, meteorologia, carte aeronautiche, unità di misura della navigazione aerea, esercizio tecnico degli aeromobili, navigabilità degli aeromobili, facilitazioni aeronautiche, telecomunicazioni, servizi di assistenza alla navigazione aerea, assistenza e salvataggio, inchieste sui sinistri, aerodromi, informazioni aeronautiche, rumore degli aeromobili, sicurezza, trasporto di oggetti pericolosi).

Poiché non tutto il male viene per nuocere, tale ritardo può costituire l’occasione per adeguare compiutamente il codice anche ai nuovi indirizzi concernenti il riassetto del sistema dell’aviazione civile in Italia, secondo le esigenze emerse nella Commissione Riggio.
È da augurarsi, tuttavia, che tale ritardo non si prolunghi per altri decenni, rendendo ancora una volta inutili gli sforzi di due generazioni di studiosi a cui appartiene il sottoscritto.

Commento all’esortazione del Prof. Guido Rinaldi Baccelli ad adeguare il Codice della Navigazione – Parte Aerea – pubblicata sul n. 13/14 di AIR PRESS.

I concetti espressi nell’esortazione del Prof. Rinaldi Baccelli sulla necessità di adeguare il Codice della Navigazione – Parte Aerea – e di recepire gli Annessi dell’ICAO nell’ordinamento interno sono pressoché tutti ampiamente condivisibili, anzi caldeggiabili, da chiunque abbia il senso dell’ordine e del diritto, a patto di riconoscere che cosa sia indispensabile per tale adeguamento affinché esso non sia fumoso, aleatorio o, peggio ancora, indeterminato.

Il terzo è un commento al fatto che, comunque, assieme al postulato adeguamento del C.d.N., non si possa ignorare il dovere di emanare anche il suo corrispondente Regolamento di applicazione. Regolamento da promulgare in base alla stretta osservanza dei contenuti degli Annessi tecnici dell’ICAO, quale inderogabile conseguenza del dovere dello Stato in quanto contraente della Convenzione di Chicago.

Il quarto punto ci porta alla dovuta considerazione del fatto che la Commissione istituita nel 1997 in base all’art. 13 del D. Lgs. n. 250 del 25 luglio 1997 per le modifiche al C.d.N., nonché per il recepimento della normativa tecnica dell’ICAO, abbia autosospeso dal luglio del 2001 i propri lavori senza conseguire né l’uno né l’altro dei mandati che ogni membro aveva accettato all’atto della nomina.

Infine la quinta non può far a meno di rilevare quel fuggevole accenno ai lavori prodotti da quella Commissione per la riforma dell’amministrazione dell’aviazione civile presieduta dal Prof. Riggio, al momento della nomina autodefinitosi «il massimo dell’incompetenza in materia», che mi risulta si sia conclusa con un rapporto ben lontano da soluzioni competenti e realistiche come quelle contenute in molti documenti tecnici ed organizzativi dell’ICAO in materia di amministrazione dell’aviazione civile.
Anche questo rapporto non fa che raccogliere la tesi sostenuta dal D.G. dell’Enav secondo la quale l’autorità assegnata dal C.d.N. al Direttore di aeroporto sarebbe traslabile a favore di soggeto privato indicato, però, come un (non meglio definito) responsabile del Gestore aeroportuale totale.

Quindi, in entrambi i casi, dobbiamo ricordare che la figura del Direttore di aeroporto, così come prevista dal Codice della Navigazione, ha il potere unico, eguagliabile soltanto a quello dei Prefetti della Repubblica, di emanare ordinanze cogenti, con vigore immediato di legge locale.
Questo potere non è né potrà mai essere delegato, traslato o "incardinato" (coma va di moda esprimersi di questi tempi all’ENAC) in altra figura privata diversa dalla figura pubblica che è quella del Direttore di aeroporto, così come sancìta dalla Legge primaria rappresentata dal disposto del Codice della Navigazione. Qualora poi si ritenga che uno o tutti i Direttori di aeroporto attualmente in servizio non siano all’altezza di garantire quanto stabilito dal Codice, allora o si riaddestrano e si riaggiornano ai loro delicati compiti oppure si rimuovono, sostituendoli con elementi più capaci, ma sempre adibiti al medesimo importantissimo e delicatissimo ruolo.

Per concludere va riconosciuto all'Avv. Rinaldi Baccelli il merito di aver stimolato, con la sua dotta disquisizione, un dibattito culturale importantissimo in questo difficile momento e ad Air Press il merito di averlo offerto ai lettori. Però non può sfuggire un certo pessimismo di fondo sulle prospettive di miglioramento, anche se espresso tra le righe e con estremo garbo. Condivido il pessimismo anche se mi riesce molto difficile esprimerlo con lo stesso garbo.